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El uso residencial en el Avance de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid

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Hasta el 17 de noviembre de 2021, estará en información pública el Avance de la Modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (“PGOUM”), por virtud de Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, de 29 de julio de 2021, y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid nº 194, de 16 de agosto de 2021. Además, el citado Acuerdo suspende, por plazo de un año, la realización de actos de uso del suelo, construcción y edificación y de implantación de actividades en determinados ámbitos territoriales.

Un Avance es un documento interno del Ayuntamiento que carece de efectos normativos y vinculantes, aunque anticipa el documento final de planeamiento. No obstante, todavía queda un largo camino para que la modificación entre en vigor, pues, una vez aprobado el Avance, el instrumento de planeamiento habrá de ser objeto de tramitación administrativa que conllevará las fases de aprobación inicial, información pública, aprobación provisional y aprobación definitiva.

Es importante señalar que la innovación que se pretende no supone una reconsideración integral del PGOUM, resultando por esta razón una modificación y no una revisión de planeamiento.

El Avance se justifica en los “cambios sociales, económicos y tecnológicos” acontecidos en los últimos 24 años desde la entrada en vigor del PGOUM, además de en la proliferación de nuevas normas europeas, estatales y autonómicas. A ello suma el Avance las numerosas interpretaciones y aclaraciones que la Comisión de Seguimiento del PGOUM se ha visto obligada a realizar.

Entre las quince propuestas del Avance, se encuentran la introducción del factor verde y acondicionamiento de espacios libres, la integración de las viviendas turísticas en el uso terciario hospedaje, la regulación de nuevas actividades industriales (comprensivas de plataformas logísticas y las cocinas industriales), y modelos residenciales. Cuestión esta última aquí escogida como brevísima introducción al Avance.

En el vigente PGOUM el uso residencial es el “que sirve para proporcionar alojamiento permanente a las personas”. Dentro del uso residencial, el Avance sigue distinguiendo entre clase vivienda y clase residencia, aunque introduce los anglicismos de co-housing y co-living, impropios de un texto normativo aunque sea en el texto de la Memoria, documento éste que forma parte con carácter vinculante de los Planes Urbanísticos como tiene declarado el Tribunal Supremo.

Tanto el vigente PGOUM como el Avance mantienen el concepto de vivienda como la “destinada al alojamiento de personas que configuran un núcleo con los comportamientos habituales de una familia”. Llama la atención que la justificación del Avance se fundamente sobre los cambios sociales y económicos, “la forma de vivir en la ciudad” y “las expectativas de las personas”, y, sin embargo no se haya evitado el concepto jurídico indeterminado y, quizás ya arcaico, “comportamiento habitual de una familia”. Es evidente que lejos de conducir a una interpretación en consonancia con las reglas del Código Civil, según las cuales, entre otras, las normas se han de interpretar conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, el citado concepto adolece ahora, si cabe, de una mayor indeterminación.

En cuanto a la clase residencia, que sustituiría a la vigente clase de residencia comunitaria, se divide en dos categorías. Una, la residencia comunitaria, “destinada al alojamiento estable de colectivos con vínculos de carácter religioso, social o similares”, incluyéndose “las residencias religiosas, de estudiantes y otras análogas”. Otra, la residencia compartida, entendida como “aquella destinada al alojamiento estable de personas a las que no necesariamente les unan vínculos de carácter religioso, social o similar, las cuales disponen de unidades de alojamiento privativas y comparten los espacios de estancia, trabajo y ocio”. De nuevo, ambas categorías contienen lo que parecen conceptos jurídicos indeterminados como “análogas”, “similares” o “no necesariamente”, que pudieran interferir en una correcta interpretación.

A lo anterior se añade la complicación que puede suponer la integración que el Avance propone de la categoría de vivienda dotacional en el uso de equipamiento y la posibilidad de su encuadre, afirma la norma propuesta, “a efectos de su implantación en el uso residencial”. No solo porque la previsión como viviendas dotacionales dentro del uso de equipamiento no encaja adecuadamente con lo dispuesto en la Ley del Suelo de Madrid, que incluye las viviendas públicas o de integración social en las redes de servicios y no en las de equipamientos, sino también porque la posibilidad de “encuadrarse igualmente en el uso residencial” puede generar disparidad de criterios interpretativos al ser el uso residencial un uso eminentemente lucrativo.

Los ejemplos citados solo pretenden ser una crítica constructiva en aras de una correcta técnica legislativa. En definitiva, es de agradecer el esfuerzo realizado, pero, precisamente por tratarse de un Avance, la modificación de planeamiento que resulte finalmente de aplicación deberá prescindir de imprecisiones jurídicas que conduzcan a interpretaciones erróneas. Y es que parece que la “lectura pacífica” a la que se refiere la Memoria del Avance todavía no parece haberse logrado. Por bien intencionado que resulte, un excesivo afán regulador puede causar la prematura obsolescencia de la norma. Quizás es buen momento para optar por la simplificación de modo que un marco regulatorio abierto a la sucesión de realidades sociales cambiantes, sin menoscabar el interés general que impera en cualquier planeamiento urbanístico, hagan posibles las tan necesarias integración social y coexistencia de distintas realidades.

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